Закат Европы: задачи Вашингтона

Нет смысла стремиться в черную дыру. Именно так можно резюмировать данный материал. Европу ждут годы упадка и деградации. Именно к этим выводам приходит автор данного исследования. В основу публикации легли уникальнейшие документы - доклад Национального совета по разведке (НСР) «Глобальные тенденции – 2030 г. Альтернативные миры» и доклад Атлантического совета США «В предвидении 2030 года: Американская стратегия в постзападном мире». Мы рассмотрим лишь исследовательскую часть, посвященную именно этим любопытным источникам. 

 

 

П. Е. Смирнов, старший научный сотрудник
Центра российско-американских отношений
Института США и Канады РАН

(Публикуются выдержки из доклада "ЕВРОПЕЙСКИЕ ПРИОРИТЕТЫ АДМИНИСТРАЦИИ Б.ОБАМЫ И ИНТЕРЕСЫ РОССИИ". март 2013 год)

Европа и евроатлантическое сообщество: стратегические оценки и практические задачи Вашингтона

Следует кратко становиться на ряде экспертных исследований и докладов, вышедших в США непосредственно перед президентскими выборами 2012 г. и сразу после них и дающих прогнозы на обозримый период основных глобальных тенденций и альтернатив, с которыми страна столкнется в своем внешнеполитическом позиционировании. В первую очередь, это доклад Национального совета по разведке (НСР) «Глобальные тенденции – 2030 г.Альтернативные миры». Практически одновременно вышел доклад Атлантического совета США «В предвидении 2030 года: Американская стратегия в постзападном мире», выполненный Центром Б. Скоукрофта по международной безопасности. Он был задуман авторами как дополнение к докладу НСР с целью конкретизировать применительно к США его наиболее общие выводы и предлагаемые альтернативы. Среди аспектов, исследуемых в докладе Атлантического совета, далеко не последнее место занимают союзы и прочие формы межгосударственного взаимодействия Вашингтона с другими странами, становящиеся для него все более важными и необходимыми для более эффективных действий в условиях утверждающейся в мире «диффузии силы», появления на мировой арене все более широкого круга разнообразных и зачастую непредсказуемых игроков, для сохранения возможности управления глобальными тенденциями, а не пассивного следования за ними.

Акцент в этих исследованиях делается на факторах, интенсивно меняющих правила игры в мировом развитии и связанных с усилением дисбалансов в мировой экономике, снижением управляемости мировыми процессами, с нарастанием конфликтного потенциала и нестабильности в различных регионах, с вызовами, которые представляют новые технологии в различных сферах. В этих условиях лидерские позиции США в мире нельзя считать раз и навсегда гарантированными, и Америке придется принимать во внимание все больше альтернативных сценариев и вариантов действий.

Данный тезис относится и к евроатлантическому сообществу, и вообще ко всему комплексу отношений США и Европы. Что касается самого места Европы в глобальной расстановке сил, то доклад НСР отмечает: хотя по ключевым экономическим показателям (объем ВВП, торговый оборот, число транснациональных компаний, технологический потенциал) этот континент и в 2030 г. останется на лидирующих позициях, существует всё больше сомнений в том, что его совокупный экономический и политический вес в будущем сможет сохраниться на прежнем уровне.

В докладе Атлантического совета отмечается, что еще до того, как в ЕС разразился беспрецедентный долговой кризис, там проявили себя взаимоисключающие тенденции интеграции и фрагментации, что сделало Европу в значительной мере непредсказуемым игроком. Кризис еврозоны лишь обнажил эти тенденции. Помимо этого, в Европе продолжается относительное снижение производительности труда в сравнении с другими развитыми экономиками, недостаточны расходы на НИОКР. Неблагоприятные демографические тенденции увеличивают долю неработающего населения.

Всё это проецируется (хоть и не всегда непосредственно) на будущее американо-европейских отношений и евроатлантического сообщества. Эксперты из Атлантического совета, в целом оптимистически настроенные относительно будущего американо-европейского партнерства в рамках НАТО, всё же считают, что в период до 2030 г. это партнерство может ослабеть. Еще до того, как Европу охватил изнурительный долговой кризис, отмечается в докладе, её место в системе международных отношений все чаще не соответствовало её реальному весу. И теперь «мягкая сила» Евросоюза, считавшаяся примером процветающего мультилатерализма, снижает свою эффективность по мере того, как будущее еврозоны оказывается под вопросом, а в Европе появляются признаки, во-первых, возврата к идее приоритета национальных государств и, во-вторых, обостряющихся противоречий между Севером и Югом континента.

Из экспертных разработок, касающихся евроатлантической стратегии США и возможных сценариев развития НАТО, следует прежде всего отметить большой доклад «НАТО перед вызовом жесткой экономии», выполненный в 2012 г. Национальным институтом оборонных исследований корпорации РЭНД для офиса Министра обороны США. В докладе внимание уделяется проблемам, с которыми сталкивается Североатлантический альянс ввиду необходимости экономии на военных расходах. Эти тенденции многократно усилились после того, как Евросоюз охватил финансово-долговой кризис, особенно кризис греческой задолженности. Германия, наиболее дееспособный и мощный европейский союзник США, вынуждена взять на себя основное бремя этой задолженности, а потому входит в число стран, чья готовность вносить вклад в военные усилия НАТО (особенно на ближней периферии Европы, в частности в Африке) оказывается под наибольшим сомнением. Отказ Берлина участвовать в операции НАТО в Ливии в 2011 г. может, по мнению авторов доклада РЭНД, стать проявлением более долгосрочной тенденции – растущего нежелания использовать свои вооруженные силы в многонациональном контексте, даже по мандату СБ ООН. Эксперты из РЭНД ставят под сомнение спасительную роль концепции «умной обороны», принятой на Чикагском саммите НАТО в мае 2012 г. и заключающейся в усилении взаимной кооперации и разделении труда между членами альянса. По мнению авторов, эта кооперация не способна компенсировать снижение военных расходов.

«Кризис Европы» как определенной модели развития (а не просто отдельных, пусть и важных, сторон функционирования Евросоюза) играет существенную роль в происходящей сейчас переоценке европейских приоритетов в американском стратегическом планировании. Объявленная администрацией Б. Обамы в начале ее второго срока «перебалансировка» внешнеполитических приоритетов в сторону Азии, и вообще неевропейских регионов, не означает, что Вашингтон намерен уходить из Европы или отказываться от опоры на европейских союзников. Смысл «перебалансировки» не в механическом переносе приоритетов из одного региона мира в другой, поскольку «китайский вызов», ставший главным побудительным мотивом для неё, носит всё более глобальный, а не региональный характер. Вашингтон, в соответствии со своими формирующимися новыми подходами, намерен сконцентрировать внимание не столько на отдельных регионах, сколько на решении различных проблем в глобальном контексте, позиционируя себя скорее как арбитра стабильности международной системы, нежели как прямого участника региональных систем международных отношений.

Позиция США по отношению к Европе и строительству европейской безопасности при Б. Обаме подтверждает эту тенденцию. С одной стороны, Европа, как и прежде, провозглашается в качестве основного партнера США, с другой – Вашингтон стремится не ставить себя в зависимость от процесса принятия решений внутри Евросоюза.

Как считают авторы вышедшего вскоре после президентских выборов в США доклада Европейского совета по международным отношениям (ЕСМО) «Время взрослеть: что означает для Европы переизбрание Обамы?», существуют два долгосрочных фактора, влияющих на американскую внешнюю политику и означающих, что Европа и США будут удаляться друг от друга во время второго срока Обамы, – это дефицит бюджета США и поворот (впоследствии названный «перебалансировкой») в направлении Азии и Ближнего и Среднего Востока. Бюджетные ограничения, по мнению авторов, будут заставлять Б. Обаму еще больше, чем во время первого президентского срока, действовать «из-за кулис» в тех или иных международных конфликтах (как они это делали в Ливии в 2011 г.).

Эти долгосрочные перемены в американской внешней политике ставят европейцев перед тяжелым выбором. Ведь им также приходится больше сосредоточиться на внутренних проблемах, пытаясь совладать с кризисом еврозоны и порождёнными им новыми институциональными вопросами. «Прагматизм Обамы, – утверждают специалисты из ЕСМО, – означает, что он с меньшим терпением будет относиться к поведению своего европейского партнера, который порой больше заинтересован в процессе, чем в его результате, и который часто проявлял дефицит политической воли при использовании своего значительного военного потенциала. Уход от крупномасштабных наземных операций с большой вероятностью снизит значимость военного сотрудничества между США и ЕС. Но, что более фундаментально, благодаря более универсалистскому подходу Обамы значимость Запада как стратегической единицы, связанной общими ценностями, снижается».

Разумеется, никакой речи о том, что США уходят из Европы, на политическом уровне не ведется. Так, Х. Клинтон в одном из своих заключительных выступлений на посту госсекретаря США (на заседании стратегического форума «Трансформационные тенденции – 2013» в конце ноября 2012 г.) заверяла, что США переносят центр тяжести в Азию не из Европы, а вместе с Европой. Эту же тему развил вице-президент США Дж. Байден, выступая в феврале 2013 г. на Мюнхенской конференции по безопасности. Уделив внимание «незавершенным делам» в Европе и общему проекту создания «Европы единой и свободной», он упомянул Грузию и государства Балканского полуострова, чьё желание присоединиться к евроатлантической интеграции пока не реализовалось. Однако гораздо более подробно Байден остановился на том, как США и Европа должны выйти за свои национальные пределы и сотрудничать в разрешении проблем, носящих поистине глобальный характер. В первую очередь, это подъем Китая. По словам вице-президента, США и Европа должны совместно поощрять Пекин к тому, чтобы определить свои интересы, ориентируясь на решение глобальных задач, а не просто руководствуясь собственным пониманием своего места в мире.

Таким образом, Европа для США все больше становится инструментом выстраивания противовеса Китаю. В первую очередь на это нацелены планы создания Трансатлантического торгового и инвестиционного партнерства между США и Европейским союзом, о которых заявил президент Б. Обама в своем послании Конгрессу 12 февраля 2013 г. О начале переговоров по заключению соответствующего соглашения было объявлено на саммите «большой восьмерки» в Северной Ирландии в июне 2013 г. Конечно, путь от планов до их практического воплощения будет трудным и долгим, ведь состыковать взаимные интересы двух таких мощных экономических блоков и договориться о снятии торговых барьеров – задача, в которой одной лишь политической воли недостаточно.

Для взаимоотношений с европейскими союзниками перемены в американском стратегическом планировании означают еще больший упор на миссии за пределами зоны ответственности НАТО. Чтобы иметь возможность более адекватного ответа на те вызовы, которые будут возникать в области безопасности, союзникам по НАТО придется расширять горизонт своего стратегического планирования, учитывать новые глобальные тенденции, которые будут определять оперативную среду в ближайшие десятилетия. В июле 2012 г. генеральный секретарь НАТО А. Ф. Расмуссен, выступая в Королевском институте международных отношений в Лондоне, заявил, что сегодня нельзя рассуждать об угрозах безопасности, имея перед собой только европейскую перспективу. Североатлантический альянс должен быть задействован везде, где затронута безопасность его членов, – здесь, в Европе, по ту сторону Евроатлантического региона и везде в мире.

В условиях, когда США должны будут продолжить сокращение своих боевых подразделений в Европе, все большее значение для Вашингтона будет приобретать размещение в отдельных европейских странах систем противоракетной обороны, которое до сих пор мотивировалось в первую очередь необходимостью защиты от иранской ракетной угрозы. Это становится долгосрочным предметом споров и разногласий между США–НАТО и Россией. Вряд ли можно надеяться на то, что достигнутые в Женеве 24 ноября 2013 г. договоренности по иранской ядерной программе между Тегераном и «шестеркой» международных посредников заставят США отменить или существенно урезать свою программу ПРО в Европе, как на это рассчитывает Москва.

Тенденции, олицетворяемые американской «перебалансировкой» в сторону Азии и Ближнего Востока, заставляют сомневаться даже тех экспертов, которые придерживаются оптимистической точки зрения на будущее американо-европейского альянса. Так, директор исследовательских программ Оборонного колледжа НАТО в Риме К.-Х. Камп признаёт в своем докладе, опубликованном совместно Атлантическим советом США и Норвежским институтом оборонных исследований в сентябре 2013 г.: «Перебалансировка американской внешней политики в сторону Азиатско-Тихоокеанского региона, несомненно, будет означать, что Вашингтон ослабляет внимание к своим союзникам по НАТО в Европе». Правда, эксперт тут же предупреждает, что сдвиг приоритетов, осуществляемый Вашингтоном, не следует воспринимать ни как проявление антиевропейских настроений, ни как признак ухода США из Европы. Это, по его мнению, позитивный знак высокого уровня стабильности, достигнутого Европой, у которой остается все меньше незаконченных миссий в сфере безопасности.

Тем не менее, уход Вашингтона от культивирования своей «европейской миссии», стремление приспособить руководимые им альянсы (в первую очередь НАТО), а также отношения с Европейским союзом, к своим новым глобальным задачам неизбежно порождают у европейских союзников новые вопросы относительно истинных мотивов США, зачастую подрывая стимулы к совместным действиям. Такая ситуация сложилась, например, в сентябре 2013 г., когда администрация Б. Обамы готовилась нанести удар по Сирии под предлогом «наказания» режима Б. Асада за применение химического оружия в войне с мятежниками. Однако администрация не смогла добиться поддержки возможных силовых действий против Б. Асада даже со стороны своего самого верного союзника – Великобритании, которая при этом полностью поддержала американскую трактовку вопроса о химическом оружии в Сирии. Б. Обама мог, таким образом, столкнуться в НАТО с такими проблемами, которых не было даже у Дж. Буша, когда он начинал войну в Ираке в 2003 г., – ведь тогда большинство союзников по НАТО всё же поддержало Вашингтон. Это лишь один из симптомов того, какие последствия может иметь для США узко «реалистический» и «прагматический» подход к собственным альянсам.

Серьезный элемент кризиса в трансатлантические отношения, в том числе на уровне глав государств и правительств, внесли развернутые летом 2013 г. бывшим сотрудником ЦРУ Э. Сноуденом разоблачения широкомасштабной слежки и электронного шпионажа, осуществляемых американскими спецслужбами за лидерами иностранных государств, в том числе Германии и других союзников по НАТО. Этот кризис выходит далеко за рамки заурядной «прослушки», ведь вскрывшиеся «злоупотребления» АНБ США ставят под сомнение готовность союзников по НАТО сотрудничать друг с другом (и доверять друг другу) в той сфере, которую они провозгласили одной из основных в деятельности альянса, – информационной безопасности и борьбе с киберугрозами. В начале ноября 2013 г. рабочая группа Мюнхенской конференции по безопасности собралась в Вашингтоне и обсуждала возможности разрешения сложившейся в связи с этим проблемы. Выступая в ходе этой дискуссии, председатель Мюнхенской конференции В. Ишингер выразил опасение, что после разоблачений деятельности АНБ правительствам европейских стран будет еще сложнее заручиться необходимыми голосами в парламентах, если (и когда) возникнет необходимость военной интервенции и отправки войск в какой-либо регион мира. 

Россия и новые американские приоритеты: необходимость новых подходов

Происходящая «перебалансировка» внешнеполитических приоритетов США в сторону Азии – это отнюдь не абстрактный вопрос для российской внешней политики. Если традиционные институциональные инструменты американской привязки к Европе постепенно теряют свое значение для Вашингтона (эта тенденция началась еще при Дж. Буше, но при Б. Обаме приобрела гораздо более последовательный характер), то у тех, кто занимается внешнеполитическим планированием в Москве может возникнуть вопрос: нужно ли фокусировать внимание в прежнем объеме на евроатлантическом направлении, если сам евроатлантический полюс постепенно размывается, если в мире формируются другие центры силы (прежде всего Китай), бросающие вызов Западу? Этот вопрос касается как отношений по линии Россия – НАТО, так и продолжающихся усилий по совершенствованию инструментов сотрудничества между РФ и Евросоюзом, в первую очередь по разработке нового соглашения о стратегическом партнерстве.

Стремление сделать «китайский вызов» главным мотивом американо-европейского взаимодействия, как уже говорилось, нашло отражение в инициативе администрации Б. Обамы о создании Трансатлантического торгового и инвестиционного партнерства между США и ЕС. Независимо от того, с каким успехом будут идти переговоры по данной инициативе, сам этот процесс может иметь достаточно непредсказуемые последствия для России в условиях ее весьма ограниченного участия в мировых экономических процессах и с ограниченным набором рычагов, прежде всего сырьевых. Это грозит ей маргинализацией и может ударить по ее амбициозным планам создания единого экономического и гуманитарного пространства от Атлантики до Тихого океана.

Кроме того, важность западного направления для Москвы была неотделима от ее энергетической стратегии, строящейся на зависимости Европы от российских углеводородов и на расчетах, что «трубопроводная геополитика» поможет России восстановить хотя бы часть того влияния, которое было утрачено в результате краха СССР. К тому же, эта политика, сложившаяся еще до мирового кризиса, была рассчитана на поддержание высокого спроса в Европе на российские углеводороды и благоприятной ценовой конъюнктуры. Однако ставка США на снижение своей зависимости от энергопоставок из-за рубежа, а в перспективе на переход к экспорту углеводородного сырья, в том числе в Европу (хотя в экспертном сообществе существуют разные мнения относительно реалистичности данных намерений), может серьезно снизить эффективность российских энергетических рычагов.

Правда, как показал первый президентский срок Б. Обамы, изменившийся характер вызовов для России, связанных с американскими приоритетами в Европе, даёт нашей стране определённую возможность для маневра. Так, отошли на задний два важнейших аспекта политики США, относящиеся к интеграции посткоммунистических стран в систему западных институтов, а значит, связанные с российско-американским соперничеством за «сферы влияния» в Европе.

Первый из них – дальнейшее продвижение НАТО на восток. Этот процесс существенно замедлился после российско-грузинской войны 2008 г. и провала попыток включить Украину и Грузию в План действий по подготовке к членству в НАТО. США открыто снизили степень политической опеки над странами ЦВЕ и государствами постсоветского пространства, доверив здесь главенствующую роль Евросоюзу с его программой «Восточное партнерство».

Второй аспект – поиски Вашингтоном альтернатив российскому энергетическому доминированию, которые были особенно активными в период президентства Дж. Буша и проявлялись в мобилизации стран восточной половины Европы для поддержки альтернативных энергетических, особенно трубопроводных, проектов. На основе этих проектов (в первую очередь «Набукко») формировалась своего рода «энергетическая НАТО», подкрепляемая созданием антироссийски ориентированных региональных форумов типа «Содружества демократического выбора». При Б. Обаме эта активность приобрела более реалистический и менее политизированный характер, хотя поддержка диверсификации энергопоставок для Европы остается в повестке дня администрации США. Фактический крах поддерживаемого Вашингтоном «Набукко», который произошел летом 2013 г. (вместо него ЕС признал приоритетным для себя строительство Трансадриатического газопровода), косвенным образом свидетельствует об изменении американских приоритетов в данной сфере. Похоже, что США при Б. Обаме признали непродуктивность стратегии, направленной на то, чтобы бросать вызов российскому «энергетическому монополизму» в Европе любой ценой, в том числе ценой поддержки политизированных, но экономически сомнительных проектов.

Тенденция к уменьшению непосредственного участия США в строительстве «единой и свободной Европы» вызывает неоднозначное отношение в самой Европе, которая опасается утратить американское покровительство. Так, авторы упомянутого выше доклада Европейского совета по международным отношениям сомневаются в наличии у США и ЕС политической воли к продолжению стратегического сотрудничества в трансформации восточной половины Европы и выработке общих подходов к России: «Если американское лидерство на Ближнем Востоке будет осуществляться с минимально возможными издержками, то США могут вообще перестать быть лидером в восточной периферии Европы. Это возложит на Европу больший груз ответственности как по взаимодействию с Владимиром Путиным, вернувшимся на пост Президента России, так и в том, что связано с завершением незаконченной трансформации Западных Балкан и бывшего СССР». 

 

Данные тенденции в эволюции как глобальной, так и европейской стратегии США не прошли незамеченными в тех странах, которые непосредственно затрагиваются этими переменами. Так, в послании президента Украины В. Януковича Верховной Раде в июне 2013 г. открыто признаётся, что «после того, как политика “перезагрузки” в отношениях с РФ исчерпала себя, не достигнув весомых результатов, США несколько снизили внимание к постсоветскому пространству. В отношении Украины США принимают во внимание позицию РФ в соответствии с собственными интересами, что иногда может означать определенное снижение уровня поддержки украинской внешнеполитической стратегии».

Нетрудно заключить, что далеко не самой малозначимой причиной неудач «евроинтеграционных» усилий Киева стало снижение внимания США к данной проблематике, ведь, формально не будучи участником процессов европейской интеграции и включения в них государств бывшего коммунистического блока, Вашингтон до сих пор фактически был главным гарантом этого процесса, обеспечивая взаимоувязку и координацию усилий по линии ЕС и НАТО, а заодно и необходимую степень политического давления на все заинтересованные стороны. Очевидно, что в данной ситуации США не проявили практической заинтересованности в сохранении «европейского выбора» Киева, хотя и выразили отрицательное отношение к отказу руководства Украины от подписания соглашения об ассоциации и о зоне свободной торговли с Евросоюзом (на саммите «Восточного партнерства» в Вильнюсе в конце ноября 2013 г.).

Указанные перемены в американском поведении вызывают беспокойство в политическом и экспертном сообществе США. Это беспокойство проявилось и на слушаниях в Комитете по международным отношениям Сената США (ноябрь 2013 г.), посвященных перспективам «Восточного партнерства» и приуроченных к вильнюсскому саммиту этого форума. Выступая на этих слушаниях, исполнительный вице-президент Атлантического совета Д. Уилсон заявил, что США сегодня фактически отступили от своей лидирующей роли в процессе европейской интеграции и включения стран восточной половины Европы в западную орбиту. Он предупредил, что если Америка продолжит свою нынешнюю тенденцию держаться в стороне от этого процесса, то следующая волна европейской интеграции, которая должна включить Украину и Грузию, может закончиться провалом. Уилсон недвусмысленно выступил за то, чтобы вернуться к расширению НАТО (имея в виду именно постсоветские страны), считая его органичным дополнением к «Восточному партнерству». 

 

С полным текстом исследования можно ознакомиться здесь http://www.rusus.ru/?act=read&id=382)