Сотрудничество ЕС и России по вопросам миграции

Докладчик Рауль Хернандеси-Сагрера, статья опубликована «Балтийский регион №3, 2011г. (ссылка на полный текст и документы  http://cyberleninka.ru/ )

Сотрудничество ЕС и России по вопросам миграции

Сотрудничество Европейского союза (ЕС) и Российской Федерации изначально предполагало ограниченное взаимодействие сторон, направленное на установление лишь политических отношений. Несмотря на это, анализ секторального сотрудничества свидетельствует о существовании определенного уровня взаимодействия в реальности. Одним из первых значительных результатов такой кооперации можно считать облегчение транспортного режима для жителей Калининградской области, получивших возможность транзита на основную территорию России через Литву. Впоследствии между ЕС и Россией были заключены соглашения, имеющие ключевое значение для ЕС и стран Восточной Европы в сфере миграционной политики. В частности, это касается соглашений о реадмиссии и облегчении визового режима. Рассуждая об этом, стоит учитывать наличие «общей границы» у Брюсселя и Москвы с 1995 г. вследствие вступления Финляндии в ЕС и последующего расширения последнего в 2004 г., а также тот факт, что граница России и Евросоюза по протяженности является самой большой из внешних границ ЕС. Более того, с момента вступления в силу Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (далее по тексту — СПС) в 1997 г. оба участника придерживались политики активного содействия в вопросах миграции, а также в сфере правосудия и внутренних дел. Тем не менее проблемы отношений ЕС и России в области миграции привлекают не такое большое внимание исследователей, как, например, те же вопросы в рамках программы «Восточное партнерство».

С точки зрения перспективы развития международных отношений, теоретический базис сотрудничества Европейского союза с третьими странами в контексте соответствующих норм и стандартов составляет литература, посвященная проблемам европеизации. Теоретические разработки вопросов европеизации ставят под сомнение тот факт, что Европейский союз развивает свои нормы и стандарты по итогам кооперации с третьими странами . Некоторые авторы заявляют, что стандарты европеизации не учитывают, что процесс кооперации — это двусторонний процесс и третьи страны могут влиять на изменения предпочтений ЕС. Кроме того, взаимоотношения Евросоюза с третьими государствами осуществляются внутри более широкой, международной системы, чьи нормы также получают развитие благодаря такому сотрудничеству.

Восточное партнерство было учреждено в мае 2009 г. на основе декларации Восточного саммита в Праге. В нем принимают участие Беларусь, Молдавия, Украина, а также три южнокавказские республики.

Миграционный вопрос и его правовое закрепление в Соглашении о партнерстве и сотрудничестве, а также Общая стратегия.

Первым документом, регулирующим миграционный вопрос между ЕС и Россией, было СПС, подписанное в 1994 г. и вступившее в силу в 1997 г. Это соглашение учреждало так называемое «стратегическое партнерство» между Европейским союзом и Россией, под девизом которого происходило дальнейшее развитие взаимоотношений. Так, например, Стокгольмская программа установила приоритеты ЕС в рамках сотрудничества в области правосудия и внутренних дел на 2010—2014 гг. и определила Россию в качестве стратегического партнера Евросоюза. Несмотря на то что СПС не содержит раздела, посвященного сотрудничеству в области правосудия и внутренних дел, оно включает положения о четырех мерах в данной сфере. Во-первых, это предотвращение «незаконных видов деятельности» путем возвращения нелегальных мигрантов в государства их происхождения. Во-вторых, это так называемая «адаптация национального законодательства», что представляет собой весьма сомнительное положение, поскольку не совсем ясно, относится ли это к приведению в соответствие российских норм нормам ЕС. В-третьих, это включение социальных мер, таких, как обучение рабочего персонала. И наконец, СПС предполагает наличие положений по вопросам визовой политики. В частности, это касается бизнесменов, рабочего персонала и лиц, осуществляющих трансграничную торговлю, которые могут рассчитывать на упрощенную процедуру выдачи визы.

Следующим документом, регулирующим состояние миграционного вопроса между Россией и ЕС, является Общая стратегия ЕС в отношении России. Созданный благодаря Амстердамскому договору этот инструмент мягкого права устанавливает приоритеты взаимодействий ЕС с третьими странами, в данном случае с Россией. В ответ Россия разработала свою умеренную стратегию в отношении Евросоюза .

Общая стратегия впервые наметила заключение соглашения между ЕС и Россией по вопросам реадмиссии . В отношении визовой политики Стратегия призывает Россию применять уже существующие в ЕС механизмы, а также привести в соответствие положениям документов ЕС закрепленные в российском законодательстве стандарты. Кроме того, сотрудничество в сфере безопасности документов составляет одну их ключевых реформ технического характера, необходимых для либерализации диалога между Россией и Евросоюзом по визовым вопросам.

Миграционный вопрос и сфера общего пространства свободы, безопасности и правосудия.

На саммите России и ЕС в Санкт-Петербурге в 2003 г. оба участника задумали создание нового институционального и не имеющего обязательной силы учреждения для укрепления достигнутого уровня сотрудничества с оглядкой на «общие пространства» , прежде всего свободу, безопасность и правосудие (далее по тексту — Дорожные карты). Они скоординировали миграционную политику России и ЕС с учетом специфических мер, которые можно обнаружить в Дорожных картах, согласованных двумя годами позднее на Московском саммите России и Европейского союза в 2005 г.

Несмотря на то что Дорожные карты — это инструмент мягкого права, они были главным документом, определяющим отношения России и ЕС в миграционной сфере. До момента вступления в силу нового соглашения, которое включает в себя раздел, посвященный сотрудничеству в области правосудия и внутренних дел, Дорожные карты оставались наиболее значимым инструментом миграционной политики Евросоюза и России. Рассмотрим основные положения Дорожных карт в отношении миграционной политики, касающиеся реадмиссии, пересечения границы и визового вопроса.

Как уже отмечалось, заключение соглашения с Россией в отношении реадмиссии было предопределено Общей стратегией и, кроме того, было задумано в качестве одного из главных положений Дорожных карт.

Реадмиссия, т. е. возвращение на родину мигрантов, незаконно проживающих на территории страны, является принципом международного публичного права. Также ЕС инициирует включение в Соглашение положения относительно мигрантов, незаконно находящихся на территории государства-члена ЕС, которые попали туда через Россию из третьих стран. Это касается и лиц без гражданства. Другими словами, данное положение свидетельствует о желании Европейского союза возложить ответственность на Москву за реализацию процедуры реад-миссии мигрантов, которые незаконно проникли в Евросоюз через Россию. Это предложение первоначально было отвергнуто Россией, но после заманчивого предложения Брюсселя, которое стимулировало решение этого вопроса в положительную сторону, принято. Стимулом послужило послабление визового режима.

Соглашение России и ЕС по реадмиссии  вступило в силу в июне 2007 г. Однако прошло три года, прежде чем обязательство России перед Европейским союзом о возвращении на родину незаконных мигрантов и лиц без гражданства начало действовать. Несмотря на это, государствам-членам ЕС был важен сам факт подписания протоколов, которые позволили привести в действие Соглашение с Россией, что было обусловлено также желанием придать большую конкретность вытекающим из него обязательствам. Другим положением Дорожных карт в сфере незаконной миграции стало положение об обмене информации в отношении миграционных потоков, которое было скоординировано с рабочей группой агентства по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах «Фронтекс» и российскими пограничными властями.

И хотя «Фронтекс» не имеет исполнительных полномочий (они осуществляются непосредственно государствами-членами), оно кооперирует совместные действия с соседними государствами. Россия стала первой страной, с кем агентство в 2007 г. подписало рабочее соглашение по кооперации, которое должно способствовать сотрудничеству служб на границе, а также обмену информацией о незаконных миграционных потоках. Помимо взаимодействия по вопросам пересечения границы в рамках деятельности «Фронтекс» Дорожные карты призывают к заключению международных соглашений, позволяющих детально урегулировать вопрос общих границ России и стран ЕС.

Что касается визовой политики, то нужно отметить, что в совместном заявлении глав государств на саммите в Санкт-Петербурге в 2003 г. по вопросу свободы передвижения была подтверждена значимость непосредственного контакта между людьми. В Дорожных картах это намерение отразилось в потребности введения в долгосрочной перспективе безвизового режима. Сотрудничество в визовой сфере было одной из главных тем обсуждения во время саммита в Санкт-Петербурге, поскольку от российской стороны Европейский союз ожидал более четких и ощутимых шагов в отношении вопросов о реадмиссии. А для того чтобы эти шаги были заметными, прежде всего в обязательном порядке должен быть решен вопрос упрощения режима передвижения людей между ЕС и Россией. Немаловажным будет напомнить в этой связи, что Москва была готова к отмене визового режима, однако многие государства-члены ЕС не поддержали эту идею. Из-за отсутствия соглашения по ликвидации визового режима было предложено облегчить хотя бы процесс выдачи виз.

Новый порядок получения визы освобождал от визовых взносов такие категории граждан, как научные исследователи и водители грузовых автомобилей. Для остальной части населения произошло уменьшение визового взноса, сократились сроки выдачи виз, а также появилась возможность подавать заявления на получение мультивиз. Обсуждение и подписание Соглашения об упрощении визового режима происходило параллельно с Соглашением о реадмиссии, что свидетельствует о связи этих вопросов и общих интересах России и ЕС в таких сферах. Подобная либерализация визового режима стала первым шагом в решении миграционных вопросов между Европейским союзом и странами Восточного партнерства. Официальные лица как со стороны ЕС, так и России положительно оценили подобный акт. Стоит отметить, что при принятии Визового кодекса ЕС о регулировании вопросов выдачи шенгенских виз должны быть учтены соответствующие положения Соглашения об упрощении визового режима.

Сейчас внимание общественности привлечено к развитию визового диалога между Россией и ЕС, хотя проблема либерализации виз была поднята еще в сентябре 2007 г. В связи с этим возникают два вопроса. Во-первых, на каких основаниях должен быть отменен визовый режим? Прежде всего, обе стороны должны обеспечить защиту данных при обмене документами, способствовать борьбе с организованной преступностью и коррупцией, а также защищать основополагающие права человека. Второй вопрос — это определение правовой формы для отмены визового режима. Процесс его либерализации на уровне ЕС влечет за собой непосредственное внесение поправок в Регламент 539/2001, в котором нет требований к подписанию международного соглашения с Россией по вопросу отмены виз. Москва со своей стороны предложила заключение международного соглашения, что, судя по выступлению

Ж. М. Баррозу в Брюсселе в декабре 2010 г. на саммите России — ЕС, устраивает обе стороны. По его словам, «в вопросах визовой политики был достигнут существенный прогресс... теперь мы начнем вырабатывать те общие шаги и конкретные меры, имплементация которых откроет путь Соглашению России и ЕС об отмене визового режима». Продолжая эту дискуссию, председатель Европейского совета на том же саммите в Брюсселе выразил уверенность в возможности либерализации визового режима между Россией и ЕС, заявив: «На данный момент мы выработали общие позиции относительно того, как продвинуться вперед в вопросах отмены виз» .

Данная статья показывает роль России в охватившем все страны Восточного партнерства вопросе урегулирования миграционной политики с Европейским союзом. Процедуры, о которых договорились ЕС и Россия по миграционному направлению, выявили согласованность действий, а также определенный уровень симметрии во встречных шагах.

Глядя на фактическое взаимодействие России и ЕС в миграционной сфере, можно сделать вывод о том, что в противовес мнению исследователей процесса европеизации большинство мер, предпринятых сторонами, не относятся к праву acquis communataire. Они скорее исходят от международных организаций либо являются результатом непосредственного согласования вопросов сторонами. Такой пример взаимодействия, который включал бы в себя принятие международных норм, послужил бы важным шагом на пути либерализации визового режима. Так, например, стандарты в отношении безопасности документов исходят от Международной организации гражданской авиации (ИКАО). В то же время нормы в отношении защиты информации, борьбы с организованной преступностью и коррупцией берут свое начало в соответствующих положениях, принятых Советом Европы, членами которого являются как государства ЕС, так и Россия. Яркий пример взаимодействия с применением индивидуально согласованных двусторонних норм — упрощение визового режима, ставшее результатом целенаправленных переговоров Брюсселя и Москвы, в последующем распространенного на восточную часть Балкан, а также на страны Восточного партнерства. С другой стороны, Соглашение о реадмиссии — не исключение, поскольку его содержание было напрямую предложено Европейским союзом и заранее не согласовывалось. В этом смысле положение о реадмиссии транзитных мигрантов и лиц без гражданства стало инновацией Европейского союза по отношению к России.

Новое соглашение, о котором ведутся разговоры с 2007 г., должно помочь сторонам перейти на более высокий уровень сотрудничества в области правосудия и внутренних дел. С закрытием одиннадцатого круга переговоров и вступлением в силу заключенных договоров у России и ЕС появится новый стимул для решения миграционного вопроса, а для ЕС это будет своеобразным планом мероприятий по урегулированию этих же проблем с Восточной Европой.

 

Научная библиотека КиберЛенинка: http://cyberleninka.ru/article/n/ustanovlenie-sotrudnichestva-mezhdu-evropeyskim-soyuzom-i-rossiey-po-voprosu-migratsii-ot-obschih-prostranstv-k-fakticheskoy#ixzz34Va0F3Os